چکیده

نظم بین‌المللی ایجاب می‌کند که هرکس دارای تابعیتی باشد. در اسناد بین‌المللی حقوق بشر از جمله اعلامیه جهانی حقوق بشر ۱۹۴۸ حق تابعیت برای فرد و امکان تغییر این حق توسط صاحب آن مورد توجه قرار گرفته است و در حقوق داخلی ایران نیز با توجه به اصل ۴۱ قانون اساسی، تابعیت به عنوان حق مسلم هر ایرانی در نظر گرفته شده است. همین نظم طلب می‌کند کسی بیش از یک تابعیت نداشته باشد؛ زیرا داشتن تابعیت مضاعف سبب تقابل میان دولت‌های متبوع شخص می‌گردد و این امر با نظم بین‌المللی به‌ویژه از حیث تقسیم جغرافیایی اشخاص، میان دولت‌ها ناسازگار است. با این حال، عوامل متعددی سبب وصف تابعیت بیش از یک دولت می‌گردد که اصطلاحاً تابعیت مضاعف گفته می‌شود.

مقاله حاضر بر این استوار است که با وجود معضلات تابعیت مضاعف و محدودیت‌های آن برای کارکنان دولت و رجال سیاسی، آیا توجیه عقلایی برای اعمال همین محدودیت‌ها برای کارکنان و دولت‌مردانی که فرزندانشان دارای تابعیت مضاعف می‌باشند نیز وجود دارد؟!

مقدمه

داشتن بیش از یک تابعیت، مقوله جدیدی نیست و همچنین، ممنوعیت تابعیت مضاعف مقامات اداری، پدیده نوظهوری نمی‌باشد. داشتن بیش از یک تابعیت برای اشخاص عاری از دشواری نیست؛ زیرا اگرچه دارنده بیش از یک تابعیت از یک سو می‌تواند از امتیازهای تابعیت بیش از یک دولت برخوردار باشد، از سوی دیگر ناگزیر است تکالیف راجع به همه تابعیت‌های خود را عهده‌دار گردد و چه بسا جمع میان این تکالیف دشوار باشد؛ مانند: تکلیف انجام خدمت سربازی زیر پرچم آن دولت‌ها، از این گذشته دولت‌های متبوع وی نمی‌توانند از او در برابر یکدیگر حمایت سیاسی نمایند.

تابعیت مضاعف مدیران و کارکنان دولت، پیچیدگی‌های بیشتری را خواهد داشت که ناظر بر تعارض منافع مدیران و کارکنان در اجرای مسئولیت‌ها، تکالیف و اختیارات آن‌هاست.

در حقوق ایران درخصوص تابعیت مضاعف مقامات اداری علاوه بر عمومات قانون مدنی به‌ویژه ماده ۹۸۹، شاخص‌ترین حکم قانونی در ماده ۹۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ منعکس شده است که خروج از تابعیت ایران و یا قبول تابعیت کشور بیگانه توسط کارکنان و مدیران دستگاه‌های اجرایی به شرط گواهی وزارت امور خارجه موجب انفصال از خدمات دولت است. اعمال محدودیت برای مدیران دستگاه‌های اجرایی، محدود به قانون فوق‌الذکر نشده و با تصویب قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس سال ۱۴۰۱، قانون‌گذار دایره وسعت محدودیت را به تابعیت مضاعف فرزندان و یا همسر مدیران نیز گسترش داده است. در این مقاله، به تحلیل برخی از مفاهیم پرداخته می‌شود و همچنین، بررسی ماده ۹۸ قانون مدیریت خدمات کشوری و نقد تحلیلی ماده ۲ قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس، موردنظر این نوشتار می‌باشد.

۱- تابعیت

واژه تابعیت "یک رابطه سیاسی، معنوی و حقوقی است که شخص حقیقی، حقوقی یا چیزی را به دولتی مرتبط می‌سازد و فرد جزء اساسی و دائمی کشوری می‌شود؛ به‌طوری‌که حقوق و تکالیف اصلی وی از همین رابطه ناشی می‌شود."

۱-۱. معیارهای تعیین تابعیت‌های اصلی

ضابطه‌های شناخته شده و معمول در جامعه بین‌المللی که می‌توان آن‌ها را دلیل تعلق یک شخص به یک کشور دانست، شامل معیار خون یا خویشاوندی و معیار خاک یا سرزمین می‌باشد.

از این دو معیار، می‌توان گفت معیار خون دارای قدمت تاریخی بیشتری است؛ زیرا هنگامی‌که ارزش سرزمین به‌عنوان یکی از شرایط تشکیل دولت هنوز شناخته نشده بود. این معیار که نشان‌دهنده تعلق شخص به اقوام و خانواده‌های تشکیل‌دهنده یک دولت بود، می‌توانست تابعیت او را نسبت به آن دولت نشان دهد. معیار خاک هنگامی توانست ارزش یابد که در مفهوم دولت دگرگونی‌هایی پدید آمد و ارزش سرزمین در تشکیل آن آشکار گردید. هر دولت می‌تواند هریک از معیارها را به‌تنهایی مبنای تعیین قاعده‌های تابعیت اصلی خود قرار دهد و یا آن دو را با هم بیامیزد و از آمیختن آن‌ها، اسلوبی خاص خود بسازد.

۲- تابعیت مضاعف

تابعیت مضاعف، وضعیت کسی است که تابعیت دو یا چند کشور را هم‌زمان دارا است.

یکی از اصول بین‌المللی، اصل نداشتن بیش از یک تابعیت و یا نفی دو تابعیتی است؛ با این وصف، برخی از افراد دارنده تابعیت بیش از یک دولت می‌باشند که عوامل متعددی سبب ایجاد چنین وضعیتی می‌باشد.

عمده علت‌های آن عبارتند از:

۲-۱. عامل قهری مانند: تولد شخص در کشوری غیر از کشور متبوع پدر و مادر که در این حالت، وی از یک سو دارای تابعیت کشور متبوع آن‌ها تلقی می‌گردد و از سوی دیگر، دارای تابعیت کشور محل تولد خویش است. این وضعیت هنگامی رخ می‌دهد که در کشور متبوع پدر و مادر او، قاعده‌های مبتنی بر معیار خون و در کشور محل تولد او، قاعده‌های مبتنی بر معیار خاک بر تابعیت او حاکم باشد.

۲-۲. عامل ارادی: مانند آن‌که کسی با حفظ تابعیت پیشین خود، تابعیت دولت دیگر را هم به‌دست آورد.

۳- تابعیت مضاعف در حقوق ایران

در قانون مدنی، مواد ۹۷۶ ‌تا ۹۹۲ قوانین مربوط به تابعیت را بیان می‌دارند و در بین این مواد، ‌قانونی درباره تابعیت مضاعف به‌چشم نمی‌خورد؛ اما مواردی هستند که می‌توانند زمینه‌ساز بروز تابعیت مضاعف گردند. ایران در تنظیم قاعده‌های تابعیت خود، سیستم خون را رجحان داده است؛ هرچند در بعضی موارد، به سیستم خاک هم اشاره می‌کند. برای مثال، اگر طفلی در کشوری متولد شود که سیستم خاک را اعمال می‌کند، درحالی‌که دولت متبوع والدین تابعیت را براساس سیستم خون به طفل تحمیل نماید، دراین‌صورت، طفل دارای دو تابعیت می‌گردد.

3—۱. تابعیت مضاعف کارکنان دولت

تابعیت مضاعف کارکنان دستگاه‌های اجرایی به‌ویژه مدیران، ازجمله موضوعاتی است که مورد توجه قانونگذار در قانون مدیریت خدمات کشوری قرار گرفته است. ماده ۹۸ همین قانون با اشاره به اینکه "خروج از تابعیت ایران و یا قبول تابعیت کشور بیگانه به شرط گواهی وزارت امور خارجه موجب انفصال از خدمات دولت خواهد بود"، پرسشی را به ذهن متبادر می‌نماید مبنی بر اینکه، آیا کارکنانی که در اثر تعارض سیستم خون ایرانی با خاک خارجی، هم ایرانی محسوب شده و هم تبعه کشور دیگر هستند، تحت‌شمول حکم موضوع ماده ۹۸ قانون مدیریت خدمات کشوری قرار می‌گیرند؟ به‌نظر می‌رسد این ماده اساساً شامل موارد ارادی می‌باشد و موارد قهری و غیرارادی را تحت‌شمول خود قرار نمی‌دهد. با این تفسیر، می‌توان نتیجه گرفت که شرط داشتن تابعیت ایران بدون ذکر وضعیت تابعیت مضاعف در بند‌ ب ماده ۴۲ درخصوص ورود به دستگاه‌های دولتی نیز مانع محسوب نمی‌شود. به عبارتی، تعارضی میان بند ب ماده ۴۲ و ماده ۹۸ وجود ندارد.

۴- دلیل اعمال محدودیت برای کارکنان دارای تابعیت مضاعف

نظام اداری، یکی از ارکان بنیادین هر جامعه سیاسی است که عملکرد صحیح آن، ضامن پیشرفت آن جامعه خواهد بود. یکی از مهمترین معیارها برای استخدام نیروی انسانی، تابعیت اشخاص می‌باشد که دارای ابعاد مختلف امنیتی، سیاسی و حقوقی است و بحث ارتکاب جرایم مهم امنیتی و مالی توسط فرد دو تابعیتی مطرح می‌باشد. این مسئله زمانی نمود بیشتری می‌یابد که فرد دارای مناصب مهم دولتی و نظامی در یکی از کشورها باشد. داشتن تابعیت مضاعف درخصوص استرداد مجرمین، دولت‌ها را با مشکل مواجه می‌سازد؛ بدین ترتیب که فرد با ارتکاب جرایم مالی و امنیتی بزرگ، نظیر اختلاس و جاسوسی، پس از ارتکاب جرم به کشوری که تابعیت آن را نیز دارد گریخته و امکان محاکمه و مجازات وی، غیرممکن و یا سخت می‌باشد.

منطق حاکم بر محدودیت استخدام افراد چندتابعیتی بر کسی پوشیده نیست؛ اما اعمال ماده ۲ قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس، درخصوص بند اول آن، خارج از منطق و اصول حاکم می‌باشد.

5- ایرادات حاکم بر ماده ۲ قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس

۵-۱. نقض اصل شخصی بودن مسئولیت کیفری

به موجب یکی از قواعد مسلم حقوقی، هر انسانی، مسئول عمل خویش است و هیچ‌کس را نمی‌توان برای فعلی که دیگری مرتکب شده است، مسئول دانست. به‌عبارت دیگر، هر انسانی باید شخصاً پاسخگوی پیامدهای ناگوار اعمالی که از او صادر شده است، باشد و ممکن نیست که این بار بر دوش دیگری نهاده شود.

۵-۲. نقض اصل شخصی بودن مسئولیت مدنی

این اصل که یکی از اصول بنیادین و اساسی حقوقی‌ است و برخواسته از عقل، اخلاق و مذهب می‌باشد، اذعان می‌دارد: هرکس در قبال اعمال زیان‌بار خود مسئول و ضامن جبران خسارت است.

قاعده "وزر" یکی از قواعد فقهی استنتاجی است که می‌توان مفهوم آن‌ را با اصل شخصی بودن مجازات‌ها منطبق دانست. ازجمله آیه‌هایی که زیربنای این قاعده را تشکیل می‌دهند، آیه "ولاتزر وازره وزر اخری" است؛ به‌این مفهوم که "هیچ‌کس بار گناه دیگری را به دوش نمی‌کشد."

۵-۳. نقض اصل ۱۲۴ قانون اساسی

اصل ۱۲۴ قانون اساسی، تأکید کرده است که رئیس‌جمهور می‌تواند برای انجام وظایف خود، معاونانی داشته باشد. این اصل تحدیدی برای تعداد معاونان و حوزه فعالیت آنان ایجاد نکرده است. به‌عقیده برخی از حقوقدانان، قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس، در مواد ۲ و ۴ خود عملاً به این اصل قانون اساسی، تبصره‌ای جدید الحاق کرده است.

نتیجه‌گیری

آنچه به ذهن متبلور می‌شود، تعجیل در تصویب برخی از قوانین توسط قانونگذاران بنا به سلایق شخصی و سیاسی آنان می‌باشد. باوجود ابهامات گسترده‌ایی که در ماده ۹۸ قانون مدیریت خدمات کشوری درخصوص تابعیت مضاعف کارمندان دستگاه‌های اجرایی به‌ویژه مدیران وجود دارد، تصویب موادی از قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس ۱۴۰۱ ازجمله مواد ۲ و ۴ آن، بر این ابهامات و تأملات بیشتر می‌افزاید؛ چراکه تحدید حقوق حقه افراد، با اعمال قوانین این‌چنینی خارج از منطق و اخلاق نظام‌های حقوق بشری ‌می‌باشد.

از منظر حقوقی، معنای مصوبه اخیر آن است که همسر و فرزندان یک فرد می‌توانند کاری کنند که او از تصدی یک منصب محروم شود؛ حال آنکه، این پرسش مطرح است که مگر یک فرد می‌تواند برای همسر و فرزندان بالغ و عاقل خود تعیین تکلیف کند که بعد به دلیل کسب تابعیت مضاعف آن‌ها، او را از تصدی برخی مناصب منع نمود؟ منطق حاکم بر نفی دوتابعیتی کارکنان دولت به دلیل چالش‌های امنیتی و ملی و جلوگیری از اشاعه فسادهای مالی، مقبول تمامی جوامع بشری است و طالب رفع خلأ‌های تقنینی می‌باشد؛ اما تسری چنین منطقی بر تحدید حقوق افرادی که فرزندان و یا همسر ایشان دارای تابعیت مضاعف هستند، با هیچ منطق مذهبی، تقنینی و حقوق بشری منطبق نمی‌باشد و نیاز جامعه آزاد، بهره‌مندی از حقوق کامل شهروندی در سایه قانونگذاری اصولی می‌باشد.

آرزو مشمول