مقدمه

سازمان بازرسی کل کشور، به‌عنوان یکی از نهادهای نظارتی جمهوری اسلامی ایران بر اساس قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب ۱۳۶۰ و اصلاحات بعدی، مأموریت نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین را در دستگاه‌های مختلف بر عهده دارد. در مورد صلاحیت این سازمان برای اعمال نظارت و بازرسی از بانک‌ها، استدلال‌های حقوقی متعددی (موافق و مخالف) با استناد به قوانین مختلف ارائه گردیده است که در ادامه به تفصیل بیان می‌شود:

استدلال‌های موافق

از جمله دلایل موافق با نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر بانک‌ها می‌توان مستند به اصل شمول نظارت بر همه دستگاه‌های عمومی و دولتی اشاره کرد. مضافاً وفق ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور که تصریح دارد بر اینکه سازمان بازرسی بر “کلیه وزارتخانه‌ها، ادارات، مؤسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که تمام یا قسمتی از بودجه آن‌ها از بودجه عمومی تأمین می‌شود” نظارت دارد. از آنجا که اکثر بانک‌های ایران (مانند بانک ملی، سپه، صادرات، کشاورزی، صنعت و معدن) دولتی هستند یا سهام عمده آن‌ها متعلق به دولت است، مشمول این ماده می‌شوند.

دیگر اینکه مستند به مفهوم نهادهای عمومی غیردولتی؛ طبق بند (د) ماده ۲ قانون سازمان بازرسی، نظارت این سازمان شامل “دستگاه‌هایی که به‌نحوی از انحاء به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم از بودجه عمومی استفاده می‌کنند” نیز می‌شود. بانک‌ها (حتی بانک‌های خصوصی) به دلیل استفاده از منابع عمومی نظیر سپرده‌های مردم و دریافت تسهیلات دولتی، در دایره نظارت قرار می‌گیرند.

مبنای نظارتی طبق قانون پولی و بانکی کشور (مصوب ۱۳۵۱)، بانک مرکزی موظف به نظارت بر بانک‌هاست. در عین حال، سازمان بازرسی به عنوان نهاد فراگیر نظارتی می‌تواند بر نحوه اجرای قوانین بانکی توسط بانک مرکزی و بانک‌ها نظارت کند، چرا که اجرای قوانین بخشی از وظایف آن است.

موضوع پیشگیری از فساد اقتصادی امر دیگریست که نظارت بر بانک‌ها به دلیل نقشی که در اقتصاد کشور و چرخه مالی دارند، اهمیت ویژه‌ای دارد. از آنجا که سازمان بازرسی بر “حسن جریان امور” نظارت دارد، این وظیفه شامل بازرسی از بانک‌ها برای جلوگیری از فساد مالی نیز می‌شود.

استدلال‌های مخالف

دلایل مخالفت با نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر بانک‌ها بر این مفروضات است که مستند به نظارت تخصصی بانک مرکزی ج.ا.ا طبق قانون پولی و بانکی کشور (مواد مختلف از جمله ماده ۱۱)، بانک مرکزی مسئول مستقیم نظارت بر بانک‌هاست. این امر به دلیل تخصصی بودن نظارت بر عملکرد مالی و بانکی است. استدلال مخالفان این است که سازمان بازرسی کل کشور فاقد تخصص لازم برای نظارت بر امور بانکی است و دخالت آن ممکن است به تداخل نظارت‌ها منجر شود. همچنین استقلال بانک‌های خصوصی به موجب قانون عملیات بانکی بدون ربا و قوانین تجاری، نهادهایی مستقل هستند. برخی مخالفان نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر بانک‌های خصوصی استدلال می‌کنند که این بانک‌ها نه بودجه دولتی دریافت می‌کنند و نه وابستگی مستقیم به دولت دارند، لذا مشمول نظارت این سازمان نیستند. در ضمن تداخل وظایف با سایر نهادهای نظارتی علاوه بر بانک مرکزی، نهادهایی نظیر دیوان محاسبات کشور نیز وظایف نظارتی دارند. بنابراین برخی معتقدند ورود سازمان بازرسی به حوزه بانک‌ها ممکن است منجر به تداخل در وظایف نهادهای نظارتی شود. بغیر از این وفق اصل بنیادین تفکیک قوا مخالفان ممکن است به اصل تفکیک قوا اشاره کنند و بگویند نظارت مستقیم بر بانک‌ها ممکن است با استقلال قوه مجریه یا بانک مرکزی که زیرمجموعه آن است، تعارض پیدا کند.

با این حال کمیسیون حقوقی کانون بانک‌ها و موسسات اعتباری خصوصی طی آخرین اعلام نظر خود اشعار می‌دارد؛ سازمان بازرسی کل کشور بر این استدلال است که اولاً آنچنان که گفته شد به موجب بند الف ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور که سازمان‌هایی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به دولت است یا دولت بنحوی از انحاء بر آنها نظارت یا کمک می‌نماید و کلیه سازمان‌هایی که شمول این قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام آن‌هاست بر اساس برنامه منظم...( اصلاحی مصوب ۱۵/۰۷/۱۳۹۳)

تحت نظارت سازمان بازرسی کل کشور هستند. از آنجایی که همه بانک‌ها از جمله بانک‌ها و موسسات اعتباری خصوصی تحت نظارت بانک مرکزی ج.ا.ا هستند، لذا به موجب قسمت اخیر بند الف ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور بانک‌ها و موسسات اعتباری تحت نظارت سازمان بازرسی کل کشور قرار دارند. 

ثانیاً بر اساس مقررات ماده ۶۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ...تشخیص دستگاه مشمول نظارت و بازرسی با سازمان است و موسسه و دستگاه نمی‌تواند مانع انجام بازرسی شود و چنانچه ادعایی در این خصوص دارند باید کتباً به سازمان اعلام و نظر نهایی رئیس سازمان یا مقام مأذون از جانب وی لازم الاتباع خواهد بود...

در نتیجه سازمان بازرسی بر اساس مقررات ماده ۶۴ آیین‌نامه اجرایی تشخیص داده است که بانک‌ها و موسسات اعتباری خصوصی نیز تحت نظارت و بازرسی سازمان بازرسی کل کشور قرار دارند. 

استدلال‌های فوق بنا به دلایل زیر قابل پذیرش نمی‌باشد؛ 

اول آنکه استناد به قسمت اخیر بند ب ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور برای اثبات صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور صحیح نیست. زیرا بانک مرکزی در جایگاه حاکمیت دولت نیست و نظارت بانک مرکزی به بانک‌ها من باب نظارت دولت بر آن‌ها نمی‌باشد و گرنه لازم می‌آمد سازمان بازرسی کل کشور بر کلیه شرکت‌های بورسی (تحت نظارت سازمان بورس) نیز نظارت داشته باشد. 

دوم اینکه وفق ماده ۶۴ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان، صرفاً ناظر بر دستگاه و شرکت‌ها و موسسات وابسته به آن است و دستگاه نیز در قوانین مختلف تعریف صریح و قانونی دارد و بانک‌ها و موسسات اعتباری خصوصی از نظر قانونی دستگاه محسوب نمی‌شوند. چرا که اولاً حکم منصوص و اطلاقی ماده ۶۴ آیین‌نامه مزبور واجد احکام وضع شده‌ای است که بر اساس تکلیف ذاتی سازمان بازرسی کل کشور، مقوله تحت‌الشمول قرار گرفتن دستگاه اجرایی ملحوظ نظر می‌باشد و تعمیم این تشخیص دایره تحت الشمول به انحاء اشخاص و افراد حقیقی و حقوقی مغایر اصول و قواعد حقوقی بوده و یک تفسیر ناصحیح غیر منصوص از ماده ۶۴ خواهد بود و در ثانی بخش نهایی ماده قانونی مزبور، مؤید این امر خواهد بود. زیرا فرض در این ماده تسری حکم نظارت بر دستگاه مورد پذیرش بوده و تردید موضوع ماده ۶۴ ناظر بر تشخیص مقوله نظارت به دستگاه مشمول می‌باشد و نه تمامی اشخاص تحت نظارت.

سوم اینکه اصل ۱۷۴ ق. ا. صرفاً ناظر به دولت و دستگاه‌های اداری است. با توجه به مراتب اعضاء کمیسیون حقوقی کانون بانک‌ها و موسسات اعتباری خصوصی به اتفاق آرا اعلام نظر داشتند که سازمان بازرسی کل کشور، صلاحیت بازرسی و نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری جز در موارد منصوص قانونی من جمله ماده ۲۸ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و در محدوده تکالیف احصایی به فراخور قوانین خاص را نخواهد داشت. 

چهارم اینکه چنانچه به هر عنوان بانک‌های خصوصی به نوعی در عداد نظارت و بازرسی مشمول قوانین دولتی قرار داده شوند، در دعاوی بین‌المللی که علیه بانک‌های خصوصی کشور بعضاً مطروح است، (استدلال بانک‌های خصوصی از دولت جداست) عملاً از دفاعیات بانک‌های خصوصی خارج خواهد شد.

نتیجه‌گیری

در نتیجه دلایل موافق بر شمول بانک‌های دولتی و خصوصی در دایره نظارت سازمان بازرسی کل کشور عمدتاً به مفهوم “استفاده از منابع عمومی” و “لزوم جلوگیری از فساد اقتصادی” استناد می‌کنند. در حالیکه دلایل مخالف عمدتاً بر محدودیت‌های قانونی، نظارت تخصصی بانک مرکزی و استقلال بانک‌های خصوصی تأکید دارند. به طور کلی، تفسیر موسع از ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (به‌ویژه در مورد بانک‌های دولتی و نیمه‌دولتی) صلاحیت این سازمان را تأیید می‌کند، اما در مورد بانک‌های کاملاً خصوصی همچنان محل بحث و اختلاف‌نظر است.

امیر اسماعیل محمدی