مقدمه
اصول حقوقی، اصول کلی و دائمی هستند که منشأ وضع چند قاعده جزئی و نماینده ارزش‌های موجود در جامعه به شمار می‌روند. برای مثال می‌توان به اصول خاص حقوق جزا، حقوق بین‌الملل، حقوق خصوصی یا حقوق عمومی اشاره کرد. اما پاره‌ای از اصول بنا بر موضوع، مرزهای مشترکی در شاخه‌های مختلف حقوق پیدا می‌کند. این اصول در خانواده حقوق نوشته در راستای دستیابی به عدالت تعبیه شده‌اند. از آن‌جا که عدالت در نظام فکری رومی ژرمنی همواره جزء حقوق بوده و حقوقدانان این خانواده حاضر نبوده‌اند راه حلی که از نظر آنان غیر عادلانه باشد را بپذیرند، انعطاف‌پذیری ویژه‌ای مبنی بر پذیرش اصول حقوقی نزد آنان آشکار است. آن‌جایی که رجوع به اصول کلی به صراحت در قانون پیش‌بینی شده است، قاضی بر اساس اختیاری که قانون‌گذار به او تفویض کرده، اقدام می‌کند؛ اما در صورتی که این امر در قانون پیش‌بینی نشده باشد، تحقق بخشیدن به عدالت در جامعه در نتیجه پیروی از نظم ناشی از قواعد حقوقی است که قضات در اعمال این اصول، تردیدی از خود نشان نمی‌دهند. (محمد تقی رفیعی، حقوق تطبیقی، چاپ اول، تهران، انتشارات مجد ۱۳۹۰، صفحه ۱۴۵ و ۱۴۶)
در سال ۱۸۷۳ برای نخستین بار اصطلاح اصول کلی حقوق در آراء شورای دولتی فرانسه مورد استناد قرار گرفت و بعد از جنگ جهانی دوم، روند به‌کارگیری و استفاده از آن گسترش یافت. این امر به آن دلیل بود که از یکسو، قوانین اداری تدوین و کد‌بندی نشده بود و از سوی دیگر، در برخی از موضوع‌ها و چالش‌ها تا آن زمان هنوز قانون‌گذاری صورت نگرفته بود. بنابر‌این، اصول حقوقی برای توسعه قواعد حاکم بر حقوق اداری و به عنوان یکی از منابع اصلی این شاخه، مورد توجه قرار گرفت. به گفته رنه داوید، این اصول چنان بدیهی و مسلم اند که کسی حق اعتراض به آن‌ها را ندارد؛ به نظام‌بندی رویه شورا کمک می‌کند و دایره اعمال مطلق قواعد حقوقی حاکم بر فرانسه را محدود و تعدیل می‌سازد و گاه آن‌ها را اصلاح می‌نماید. مشخصه اصلی اصول عمومی حقوق اداری فرانسه آن است که از یکسو مطابق روش تحقیق آزاد علمی، در تفسیر قانون موثر است و از سوی دیگر، اصلاح‌کننده و تغییر‌دهنده حقوق موجود است. (محسن صادقی، جستاری در بنیاد‌های علم حقوق؛ اصول حقوقی و جایگاه آن در حقوق موضوعه، چاپ اول، انتشارات میزان 1384، صفحه 184)
گفتار اول: اصل استمرار
از آن‌جا که قراردادهای اداری ابزاری برای تحقق و ارائه خدمات عمومی هستند و این خدمات به هیچ وجه تعطیل‌بردار نیستند، به ناچار باید به طور مستمر ارائه شوند. اصل تداوم خدمات اداری، مرز میان رعایت منافع شهروندان و حقوق و تکالیف مقامات اداری است. پیوستگی و استمرار در تامین خدمات عمومی نتیجه منطقی ضرورت فعالیت در جهت منافع عمومی است. اگر منافع عمومی وجود داشته باشد، باید عموم مردم این حق را داشته باشند که از امکان دسترسی به خدمات برخوردار باشند. (رضا موسی‌زاده، حقوق اداری کلیات و ایران، انتشارات میزان ۱۳۸۴، صفحه ۵۵)
امروزه این تئوری در حقوق اداری پذیرفته شده که اگر رویدادی پیش‌بینی‌ناپذیر (نه فورس ماژور) شرایط اولیه اقتصادی قرارداد را بر هم بزند، به گونه‌ای که پیمانکار قادر به ادامه اجرای عملیات موضوع قرارداد نباشد، برای حفظ تداوم خدمات عمومی، اداره مکلف به پشتیبانی و بر عهده گرفتن قسمتی از هزینه‌های او است. شورای دولتی فرانسه برای نخستین بار در رأی مورخ ۳۰ مارس ۱۹۱۶ مربوط به پرونده معروف «شرکت گاز بوردو» دکترین «عدم پیش‌بینی» را به لحاظ رعایت مصالح عمومی و جلوگیری از وقفه در انجام خدمات عام‌المنفعه، رسما مورد پذیرش قرار داد. (محمدرضا شفائی، بررسی تطبیقی نظریه تغییر اوضاع و احوال در قراردادها، چاپ اول، انتشارات ققنوس ۱۳۷۶، صفحه ۱۱۲)
مطابق این رأی، دولت موظف است به منظور تداوم و تعطیل‌ناپذیری ارائه خدمات عمومی به کمک پیمانکار بشتابد. ارائه کمک به پیمانکار در راستای تداوم و پیوستگی خدمات عمومی انجام شده است. این اصل ظاهرا با اصل لزوم که یکی از آثار اصل آزادی قراردادی است نیز در تعارض می‌باشد. با این وجود، توجیه استمرار و تداوم خدمات عمومی، بسیار ضروری‌تر و قوی‌تر از استناد به اصولی است که از نظر ماهیتی در حقوق اداری متفاوت هستند. (مهدی هداوند، حقوق اداری تطبیقی، چاپ اول، انتشارات سمت ۱۳۸۹، صفحه ۴۶۷)
گفتار دوم: اصل انطباق
دولت‌ها باید قابلیت‌هایی برای شهروندان و ذینفعان فراهم کنند تا آن‌ها بتوانند در موضوعات عمومی مشارکت فعال‌تری داشته باشند. قابلیت سازگاری ایجاب می‌کند که قدرت عمومی از این توانایی برخوردار باشد که با توجه به تغییر منافع عمومی، جزئیات یک خدمت عمومی را دگرگون کند.
خدمات عمومی به عنوان بیان‌کننده منافع عمومی، باید همواره با آخرین دگرگونی‌ها و تحولات ممکن، انطباق یابند. اداره، موظف به چنین انطباقی است؛ لذا دستگاه اداری باید بتواند هر لحظه که اراده کند، با توجه به مقتضیات زمان، تصمیمات جدیدی اتخاذ کند. (موسی زاده، همان)
صاحب امتیاز مکلف است مؤسسه خود را مطابق با آخرین شیوه فنی روز اداره کند. او نمی‌تواند به بهانه اینکه در قرارداد چنین شرطی نیامده موسسه خود را از جریان پیشرفت‌های فنی روز دور نگه دارد؛ زیرا موضوع امتیاز اداره یک امر عمومی است و مطابق اصل انطباق، اداره این امور همواره باید طبق آخرین پیشرفت‌های فنی صورت گیرد. بنابر‌این، اداره حق دارد طبق مقتضیات اداری، تعهدات جدیدی را به پیمانکار خود تحمیل کند یا صاحب امتیازان اداره خدمات عمومی برق، اتوبوسرانی و.... را وادار کند که تغییرات لازم و مفید را درباره انجام خدمت به عمل آورند و امور مزبور را طبق آخرین شیوه و پیشرفت‌های فنی روز اداره کنند. (بیژن عباسی، حقوق اداری، چاپ اول، انتشارات دادگستر ۱۳۹۰، صفحه ۱۷۴)
گفتار سوم: اصل تقدم منافع عمومی بر مصالح خصوصی
حقوق خصوصی درباره روابط افراد با یکدیگر است که در آن هر کس به دنبال منافع فردی خود است. این منافع از نظر جامعه اصولا مساوی است؛ یعنی جهتی برای ترجیح منفعتی بر منفعتی دیگر وجود ندارد؛ اما در حقوق عمومی که روابط میان حکمرانان و مردم مطرح می‌شود، مأموران دولتی برای منفعت و مصلحت عموم، اقدام می‌نمایند و منفعت شخصی ندارند. در مقام معارضه، منافع عموم بر منافع شخصی افراد مقدم است.
برخلاف آنچه تصور می‌کنند که منافع اکثریت عددی مردم منافع عمومی است، باید گفت محاسبه نفع عمومی، عددی نیست؛ محاسبه هندسی و اخلاقی است. در واقع، نقدی که می‌توان بر شاخص عددی وارد ساخت، آن است که ممکن است منفعت اکثریت مردم الزاما با منفعت همه مردم یکسان نباشد؛ بنابر‌این تقلیل منافع عمومی بر منافع اکثریت، خالی از اشکال نیست. پس باید پذیرفت نفع عمومی به معنی نفع برتر است نه نفع اکثریت. ایراد شاخص کیفی نیز این است که نمی‌توان به درستی دریافت که مفهوم و ماهیت ارزش متعالی چیست و چه کسی تعیین‌کننده آن است. پس برای تمییز مفهوم نفع عمومی، معیار قاطعی وجود ندارد و آخرین چاره در این است که «قانون» معیار تمییز قرار گیرد.
هدف خدمات عمومی همیشه تحقق نفع عمومی است. این بدان معنی نیست که فقط خدمت عمومی می‌تواند نیازهای عام‌المنفعه مردم را برآورده کند، بلکه بسیاری از فعالیت‌های خصوصی است که به طور قابل ملاحظه این نیازها را برطرف می‌کنند. آنچه مهم و تعیین‌کننده است، آن است که تنها هدف خدمت عمومی، نفع عمومی است. (عباسی، همان)
هدف اداره، برآوردن منفعت عمومی یا فایده همگانی یا در نگاهی فیلسوفانه خیر عمومی است؛ بنابر‌این، منفعت عمومی جامعه، به منزله واحدی انتزاعی و مجزا از افراد تشکیل‌دهنده آن و برتر از آن‌ها نیست. وصف محتوای منفعت عمومی اگرچه سیال است، اما هدف آن ثابت است؛ زیرا هدف نهادهای اداری برآوردن منفعت عمومی است. (علی اکبر گرجی ازندریانی، ده فرمان حقوق عمومی: تاملی درباره اصول. مفاهیم بنیادین حقوق عمومی، نشریه حقوق دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، شماره ۲، تابستان ۱۳۹۰، صفحه ۲۱۴) ژز در عبارتی ساده و منجز بدین شکل، لزوم توازن بین منافع طرفین را در کنار هم جمع می‌کند: «پیمانکار نه فقط به انجام دادن و بر عهده گرفتن تعهداتش متعهد شده، بلکه تعهدات دیگری را نیز باید متقبل شود. تعهدات او باید در قبال پوشش دادن آنچه لزوما مشخص بوده، تفسیر شود و در راستای تضمین بی‌نقص و بدون توقف آنچه الزام به تشریک مساعی نسبت به انجام آن را دارد، باشد. همچنین، هنگامی که طولانی شدن اجرای قرارداد باعث ورود خسارت به پروژه شود و پیمانکار قادر به پیش‌بینی معقولانه در آن خصوص باشد، اداره ملزم به جبران خسارات وارده می‌باشد».
گفتار چهارم: اصل بی‌طرفی و تساوی
شهروندان فارغ از نژاد، جنسیت، مذهب، طبقه اجتماعی و.... باید تحت سیطره نظام حقوقی واحدی قرار بگیرند. اصل بی‌طرفی و تساوی، هرگونه جانبداری از سوی مستخدمین دولت را که منجر به ایجاد تبعیض بین مردم در تامین خدمات عمومی شود، منع می‌نماید. در این باب، نه باید امتیازی وجود داشته باشد نه محدودیتی. وظیفه بی‌طرفی مستخدم دولتی، ناشی از وضعیت استخدامی او است که از اصول مسلم حقوق اداری است. از طرف دیگر، چون امور عمومی متعلق به جامعه است، اصل تساوی حکم می‌کند که تمام افراد به طور مساوی از مزایا و منافع امور خدمات عمومی که به منظور تأمین منافع عموم به وجود آمده‌اند، بهره‌مند شوند.
قوانین مربوط به مناقصات مشخصا بر رقابت در معاملات دولتی تأکید کرده و حق ملت‌ها را برای رفتار منصفانه و دسترسی برابر به قراردادهای دولتی به رسمیت می‌شناسد. به طوری که این حق حتی در تعریف روش استاندارد مناقصه نیز قید می‌شود و بر این اساس، مناقصه عبارت از فرصتی است که از طریق آگهی برای کلیه طرف‌های ذینفع اعلام می‌شود تا در مناقصات عمومی بر اساس اسناد مناقصه شرکت کنند. (علی پناهی و لیلا بندری: ابعاد اقتصادی مناقصات دولتی و ویژگی‌های فرآیند حاکم بر آن‌ها، نشریه مجلس و پژوهش، شماره ۳۹، پاییز ۱۳۸۹، صفحه ۱۳۸۹)
گفتار پنجم: اصل تفوق
ماهیت حقوق عمومی در ماهیت نابرابر طلب بودن آن نهفته است که خود ناشی از طبیعت روابطی است که این حقوق بنا دارد حد و نظم آن را تعیین کند. به بیان بهتر، قدرت سیاسی و اداری که رسالت آن حفظ منافع عام است، در یک طرف معادله واقع شده و در طرف دیگر، اشخاص خصوصی وجود دارند که از منافع شخصی خود دفاع می‌نمایند. این نبود تعادل مشهود، به گونه اجتناب‌ناپذیر بر این روابط، آثار خود را باقی گذاشته است. قواعد حقوق عمومی به شکل قواعد ویژه‌ای صورت‌بندی شده‌اند که با قواعد لازم‌الاجرای خصوصی، که انتظام‌بخش روابط خصوصی بوده، تفاوت یافته‌اند؛ فلذا اصالت مفهوم حقوق عمومی به سبب وجود قواعدی است که نسبت به حقوق عام، حالت استثنایی دارند. با وجود آن‌که اعمال اقتدار یک‌جانبه دولت بر قراردادهای اداری، موضوعی بدیهی می‌باشد، اما به دلیل اینکه ارائه خدمات عمومی در پرتو اصل استمرار و تعطیل‌ناپذیری نیز از کارکردهای اداری است، می‌توان در قراردادهای پیمانکاری، طبع مشارکتی و مبتنی بر همکاری و گونه‌ای نرمش را از سوی دولت انتظار داشت. ظهور و رسمیت «دکترین عدم پیش‌بینی» در حقوق اداری فرانسه در رأی مورخ ۳۰ مارس ۱۹۱۶ در پرونده معروف به «شرکت گاز بوردو» از جمله وقایع مرتبط با این مدعاست.
قدرت عمومی نوعی از قدرت دولتی و سیاسی است که در جامعه نمود پیدا می‌کند. این قدرت با داشتن خصایص اجبار و وادار کردن شهروندان به تبعیت از قوانین، فرامین و نظامات اجتماعی و سیاسی، برترین قدرت موجود در جامعه محسوب می‌گردد؛ به گونه‌ای که تمام قدرت‌های دیگر در جامعه تحت فرمان و حاکمیت آن می‌باشند. قدرت عمومی، کامل‌ترین قدرت موجود در جامعه می‌باشد و نوع ویژه‌ای از قدرت است که نهادبندی شده و از خلال دستگاه‌ها و سازمان‌ها تجلی می‌یابد. قدرت عمومی، مهم‌ترین عناصر دولت و بارزترین محور وحدت جامعه و اتحاد مردم است. دستگاه‌های اداری، دولتی و به طور کلی نهادهای عمومی در یک جامعه، باید از چنین قدرتی بهره‌مند باشند تا بتوانند اهداف خود را به خوبی سامان دهند و نیازهای عمومی جامعه معطل نمانند.
دولت برای تحقق اهداف خود (حفظ منافع عمومی) با استفاده از ابزار لازم که همان قدرت عمومی است، اقدام به انعقاد قرارداد و انجام معامله می‌نماید. به گفته موریس هوریو در حقوق اداری، ما با حقوقی مواجه هستیم که به عکس حقوق مدنی که بر برابری طرفین متکی است، بر وضعیت خاص و امتیازات یک طرف بر طرف دیگر متکی است. از نظر هوریو، هدف حقوق عمومی، خدمات عمومی است و ابزار نیل به آن، قدرت عمومی است. (علی اکبر گرجی ازندریانی، در تکاپوی حقوق اساسی، چاپ اول، اصفهان، انتشارات جنگل ۱۳۸۸، صفحه ۵۰۷)
امروزه دستگاه‌های اداری شناخته شده درون هر دولت می‌توانند اقتدار خود را از طریق کاربرد زور، تحمیل کنند؛ بنابر‌این، اولا برای تضمین حسن اجرای تعهدات در قراردادهای اداری، لازم است که قدرت عمومی به کار گرفته شود و امتیازات قدرت عمومی موجب تسهیل روند اجرای امور گردد؛ ثانیا با کاربرد امتیازات حقوق عمومی و نیروی اجرایی، دستگاه‌های دولتی باید به اجرای قرارداد، جهت بدهند و آن را به سوی مقتضیات منافع عمومی هدایت نمایند. (ولی الله انصاری، کلیات حقوق اداری از لحاظ علمی و تطبیقی، چاپ اول، انتشارات میزان ۱۳۸۴، صفحه ۵۶)
اختیار تغییر یک جانبه تعهدات، استفاده از حق فسخ حاکمیتی، تعلیق محدود عقد و..... از جمله امتیازات قدرت عمومی دولت در قراردادهای اداری به شمار می‌رود. ماده ۲۹ شرایط عمومی پیمان در مورد تغییر تعهدات مقرر می‌دارد که مقادیر کارها ممکن است تغییر کند و پیمانکار ملزم به انجام کار بر اساس قیمت‌های پیمان خواهد بود. کارفرما می‌تواند جمعا مقادیر کار را نسبت به مبلغ اولیه پیمان، ۲۵ درصد افزایش یا کاهش دهد. منشأ این اختیار دستگاه دولتی در کاهش و افزایش مقادیر کار، مصالح و مقتضیات اداره امور عمومی است که در صورت تصریح نکردن آن در قرارداد نیز اداره از آن برخوردار خواهد بود و حتی او نمی‌تواند این حق را از خود سلب کند و قید چنین شرطی در قرارداد باطل خواهد بود.
گفتار ششم: اصل تناسب
تصمیماتی که مقامات عمومی اتخاذ کرده‌اند باید معقول، منطقی و توجیه‌پذیر باشد. در این صورت است که می‌توان تعیین خط مشی و سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری را کارا و اثربخش دانست. اصل تناسب به دنبال ایجاد رابطه منطقی میان تصمیمات اتخاذ شده و اهدافی است که مقام عمومی بر اساس آن تصمیم می‌گیرد؛ لذا باید رابطه معقولی بین نتایج حاصله و ابزار مورد استفاده و تصمیم اتخاذی وجود داشته باشد. (مهدی هداوند و علی مشهدی، اصول حقوق اداری در پرتو آراء دیوان عدالت اداری، چاپ اول، انتشارات خرسندی ۱۳۸۹، صفحه ۱۸۳)
به علت رعایت اصل تناسب است که تلاش‌های دولت از حیث نتیجه و خروجی می‌تواند آثار ثمربخشی را در پی داشته باشد.
برای مثال، سرویس‌های ارائه شده به شهروندان در قراردادهای اداری از لحاظ کیفیت و ارزش باید با برآورد اولیه و خواست دولتمردان در طرح مقدماتی همخوانی داشته باشد. فلذا باید امکان بهره‌برداری از منابع به بهترین شکل میسر شود و فرآیندها منجر به نتایجی شوند که نیازهای جامعه را تأمین نماید. رعایت موارد زیر نشانه‌ای از پیش‌بینی و مهم تلقی شدن شاخص کارآمدی و اثربخشی در قراردادهای پیمانکاری از سوی قانون‌گذار است که می‌تواند در تصمیم‌گیری‌های منطقی و معقول موجه باشد؛ توجه به کیفیت معامله مورد نظر در قانون برگزاری مناقصات؛ (بند الف ماده ۲ قانون برگزاری مناقصات) ارزیابی کیفی مناقصه‌گران؛ (ماده ۱۲ قانون برگزاری مناقصات) ارزیابی فنی بازرگانی پیشنهادها؛ (ماده ۱۹ قانون برگزاری مناقصات) پیش‌بینی نحوه رسیدگی به شکایات در برگزاری مناقصه؛ (ماده 25 قانون برگزاری مناقصات) الزام پیمانکار به استفاده از نیرو‌های متخصص؛ (ماده ۱۷ شرایط عمومی پیمان) استفاده نکردن از شاغلین در دیگر ادارات و سازمان‌های دولتی؛ (بند «د» ماده ۱۷ شرایط عمومی پیمان) مسوولیت کامل پیمانکار در جهت حسن اجرای کارهای موضوع پیمان؛ (بند «الف» ماده ۱۸ شرایط عمومی پیمان) الزام به تجهیز کارگاه توسط پیمانکار پس از تحویل آن؛ (ماده ۲۰ شرایط عمومی پیمان) ممنوعیت پیمانکار در واگذاری پیمان به دیگران؛ (بند «الف» ماده ۲۴ شرایط عمومی پیمان) انجام عملیات پیمان با اطلاع و زیر نظر مهندس مشاور (ماده ۳۲ شرایط عمومی پیمان).
نتیجه‌گیری:
اصول حاکم بر خدمات عمومی، به عنوان پایه‌های بنیادین حقوق اداری محسوب می‌شوند که رعایت آن‌ها در تحقق منافع عمومی، تضمین عدالت اجتماعی و ایجاد تعادل میان منافع شهروندان و دستگاه‌های اداری کمک شایانی می‌نماید. اصولی مانند استمرار، انطباق، تقدم منافع عمومی بر مصالح خصوصی، بی‌طرفی، تفوق و تناسب، چهارچوبی حقوقی و اخلاقی فراهم می‌کنند که بر اساس آن، خدمات عمومی به‌صورت پایدار، عادلانه و منطبق با نیازهای جامعه ارائه شوند. این اصول نه تنها به دولت‌ها اجازه می‌دهند که در مواجهه با شرایط مختلف، به‌طور انعطاف‌پذیر عمل کنند، بلکه تضمینی برای رعایت حقوق شهروندان در برابر تصمیمات یک‌جانبه و ناعادلانه هستند. در نهایت، رعایت این اصول، ضمن ایجاد اعتماد عمومی، به بهبود عملکرد دستگاه‌های دولتی و تحقق مطلوب اهداف جامعه‌محور منجر خواهد شد.
حامد اکبری گندمانی
حامد اکبری گندمانی
29 بهمن 1403